PANORAMA PARA UNA CORTE DE DERECHOS HUMANOS EN LA ASEAN: EL PULSO DE LOS ESTADOS MIEMBROS
Autor: Mark Anthony Articulo
Traducido al español por Gilma Cristina Sánchez Cossio
En 2007, cuarenta años después de la creación de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), los gobiernos de Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam adoptaron la Carta de la ASEAN, que se convirtió en su instrumento constitutivo (ASEAN, 2007). Esta Carta estableció una organización basada en reglas y orientada a las personas, que tiene personalidad jurídica propia capaz de trabajar por el mantenimiento de la paz, la seguridad y la estabilidad, y la mejora de la resiliencia regional mediante la promoción de una mayor cooperación política, de seguridad, económica y sociocultural (ASEAN Charter, 2007; Severino, 2006).
Para lograr los propósitos de la ASEAN, su Carta, en el Artículo 2, estableció principios fundamentales que guiarán la conducta de la ASEAN y sus miembros. De estos principios, el respeto a la independencia, soberanía, igualdad, integridad territorial e identidad nacional de todos los estados de la ASEAN persiste como máxima cardinal que rige la relación entre la ASEAN y sus miembros (ASEAN Charter, 2007). Esta máxima cardinal refleja la larga tradición de la ASEAN de no injerencia en asuntos que, durante los últimos cuarenta años, se han considerado durante mucho tiempo como competencia de los asuntos internos de los Estados miembros.
Por lo tanto, fue notable que la Carta de la ASEAN también contuviera una disposición que obligaba a la organización y a sus miembros a respetar las libertades fundamentales, promover y proteger los derechos humanos y promover la justicia social, ya que estos son asuntos sobre los cuales algunos Estados miembros son aprensivos o incluso reacios a someter al escrutinio externo. De hecho, esta disposición de la Carta de la ASEAN sobre promoción y protección de los derechos humanos se ha considerado un hito. Este también ha sido un acontecimiento muy esperado teniendo en cuenta que el primer acuerdo de la ASEAN sobre la formación de un régimen regional de derechos humanos se firmó en junio de 1993, a través del Comunicado Conjunto de la 26a Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la ASEAN, tras la adopción de la Declaración de Viena y su Programa de acción.
La Carta también dispuso que la ASEAN establecerá un organismo de derechos humanos de conformidad con sus propósitos y principios relacionados con la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En consecuencia, el 23 de octubre de 2009, en la 15ª Cumbre de la ASEAN en Cha-Am Hua Hin, en Tailandia, los líderes de la ASEAN inauguraron la Comisión Intergubernamental de Derechos Humanos de la ASEAN o AICHR (Numnak, Romandy y Trapp, 2009). Según sus Términos de Referencia (TOR), la AICHR debe funcionar como un organismo intergubernamental y una parte integral de la estructura organizativa de la ASEAN. Es un órgano consultivo donde los Estados miembros designan a sus representantes, quienes serán responsables ante los Gobiernos que los designen (AICHR TOR, 2009).
Gracias a los esfuerzos de la AICHR, la ASEAN adoptó la Declaración de Derechos Humanos de la ASEAN (AHRD) y la Declaración de Phnom Penh sobre la adopción de la AHRD (AICHR, 2012). Ambos sirven como marco para la cooperación regional en la promoción y protección de los derechos humanos y son la personificación del compromiso de los gobiernos de la ASEAN de salvaguardar los derechos humanos y las libertades fundamentales del pueblo.
Si bien la ASEAN lo consideró un gran avance, la AICHR ha recibido varias críticas desde sus inicios. Se percibió como "desdentado" ya que no tiene ningún mecanismo de aplicación (Numnak, Romandy y Trapp, 2009). Incluso fue etiquetado como una mera fachada para que la ASEAN justifique su nuevo deber de incluir los derechos humanos en la agenda regional, sin funcionar de manera efectiva para proteger los derechos humanos en la región (Hara, 2019). Se observó que en virtud de sus términos de referencia, la AICHR tiene el mandato de promover las normas de derechos humanos, pero no está autorizada a monitorear las prácticas de derechos humanos de los estados miembros, tomar acciones de investigación contra presuntos abusos de derechos humanos o reparar violaciones de derechos humanos (Phan, 2018) . La rigidez de ASEAN’s Way, en particular su adhesión a la no injerencia, también contribuye a las críticas contra AICHR (Phan, 2018).
Ante las críticas, se consideró imperativo establecer un órgano regional diferente, es decir, un tribunal de derechos humanos, que pueda adquirir jurisdicción sobre los casos de presuntas violaciones de derechos humanos en la región (Phan, 2019; Gunawan & Aziz Elven, 2017). ). Además, se ha considerado urgente la creación de un tribunal de derechos humanos para evitar la impunidad de las violaciones de derechos humanos más graves (Gunawan & Aziz Elven, 2017).
Ciertamente, el establecimiento de un tribunal regional de derechos humanos ofrece una oportunidad más sólida para la protección de los derechos humanos. Los tribunales regionales de derechos humanos en Europa, las Américas y África, quienes están desempeñando un papel cada vez más importante en la promoción y protección de los derechos humanos, son ejemplos de ello (Universal Rights Group Ginebra, s.f.). Sin embargo, hasta la fecha, no se ha mantenido un diálogo formal con respecto a la formación de un Tribunal de Derechos Humanos de la ASEAN. Las posiciones oficiales de cada uno de los estados miembros de la ASEAN siguen siendo un tema de especulación. Por lo tanto, para determinar la perspectiva de establecer un tribunal de derechos humanos en la ASEAN en el futuro, este documento examinará informes, declaraciones de expertos y diplomáticos, y otra literatura relevante que indique el pulso de los estados miembros de la ASEAN al respecto. Este documento describirá brevemente qué tan probable o improbable que un estado de la ASEAN esté de acuerdo con la formación de este mecanismo regional.
Brunei
Brunei es una monarquía absoluta. Aunque es parte de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención sobre los Derechos del Niño (CRC) y sus dos protocolos adicionales, Brunei no ha aceptado el mecanismo de denuncias individuales bajo ninguno de los dos (ACNUDH, s.f.). Cuando Tomy Koh, exministro de Relaciones Exteriores de Singapur, clasificó a los diez países de la ASEAN en tres grupos según la forma en que abordan las cuestiones de derechos humanos, clasificó a Brunei ni como un "campeón" de los derechos humanos ni como "poco entusiasta" al respecto. Brunei se encuentra en el medio (Petcharamesree, 2009).
CAMBOYA
Camboya se encuentra entre los países de la ASEAN considerados por Koh como "poco entusiastas" con los derechos humanos (Petcharamesree, 2009) es escéptico y receloso de los esfuerzos para institucionalizar la cooperación regional en derechos humanos (Phan, 2018).
Sin embargo, Camboya ratificó más tratados importantes de derechos humanos que Brunei. Estos incluyen: Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CAT) y su Protocolo Facultativo (CAT-OP), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (CCPR), Convención para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas ( CED), CEDAW, Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CERD), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ( CRPD). Camboya sólo aceptó el mecanismo de quejas individuales en virtud de la CEDAW-OP (ACNUDH, sin fecha).
Después de la efectividad de la retirada de Filipinas del Estatuto de Roma, Camboya se convirtió en el único estado de la ASEAN que es parte en dicho estatuto (CPI, sin fecha).
INDONESIA
Indonesia es uno de los únicos cuatro estados de la ASEAN con una Comisión Nacional de Derechos Humanos (NHRC) que se considera independiente. También es uno de los considerados "campeones" de los derechos humanos en la ASEAN (Petcharamesree, 2009). Phan (2018), citando al Human Rights Herald, señaló que cuando se debatía sobre la disposición de los derechos humanos en la Carta de la ASEAN, Indonesia llegó a anunciar públicamente que cualquiera que fuera el mecanismo que la región iba a establecer, el sudeste asiático debería eventualmente tener un tribunal regional de derechos humanos.
Indonesia es parte del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (CCPR), la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CMW), CAT, CEDAW, CERD, CESCR, CRC y su dos Protocolos Facultativos y CRPD (OHCHR, sf). Indonesia no aceptó ninguno de los mecanismos de quejas individuales de ninguno de estos tratados (ACNUDH, s.f.).
Laos
Laos es uno de los últimos cinco países comunistas que quedan en el mundo. Pertenece al grupo de los “poco entusiastas” (Petcharamesree, 2009). Es parte de los siguientes tratados importantes de derechos humanos: CAT, CCPR, CEDAW, CERD, CESCR, CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y CRPD (OHCHR, s.f.). Laos tampoco ha aceptado ningún mecanismo de quejas individuales en virtud de ninguno de los principales tratados de derechos humanos que ratificó (ACNUDH, s.f.).
MALASIA
Malasia también ha establecido una Comisión Nacional de Derechos Humanos independiente. También se le considera como uno de los “campeones” (Petcharamesree, 2009). Es parte de la CEDAW, la CRC y sus dos Protocolos Facultativos y la CRPD (OHCHR, s.f.). No ha aceptado ningún mecanismo de quejas individuales en virtud de ninguno de estos tratados (ACNUDH, s.f.).
Myanmar
Myanmar también forma parte del llamado grupo “poco entusiasta” (Petcharamesree, 2009). Entre los tratados en los que es parte se incluyen CEDAW, CESCR, CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y CRPD (OHCHR, s.f.). Tampoco ha aceptado ningún mecanismo de quejas individuales en virtud de ninguno de estos tratados (ACNUDH, s.f.).
Actualmente, el gobierno de Myanmar se enfrenta a una seria represión de los grupos de derechos humanos y la comunidad internacional por las graves violaciones de los derechos humanos cometidas contra los rohingyas en el estado de Rakhine. Esto llevó a Gambia, junto con otros países musulmanes, a presentar un caso de genocidio contra Myanmar ante la Corte Internacional de Justicia (HRW, 2019). Más recientemente, el ejército de Myanmar también ha suscitado serias preocupaciones en la comunidad internacional por las graves y generalizadas violaciones de derechos humanos en vista del golpe en curso (HRW, 2021).
FILIPINAS
Filipinas tiene una Comisión Nacional de Derechos Humanos constitucionalmente establecida. Se describe como uno de los "campeones" (Petcharamesree, 2009), ya que fue uno de los dos primeros países, junto con Indonesia, que apoyó el establecimiento de un mecanismo de derechos humanos de la ASEAN.
Filipinas es parte de los siguientes tratados: CAT y su Protocolo Facultativo, CCPR y su Segundo Protocolo Facultativo, CEDAW, CERD, CESCR, CMW, CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y CRPD. Filipinas aceptó el mecanismo de quejas individuales de solo dos de estos tratados: el CCPR y la CEDAW (ACNUDH, s.f.).
Sin embargo, al igual que Myanmar, el gobierno filipino se enfrenta actualmente a fuertes críticas en el país y en el extranjero. Bajo la actual administración, tanto el Consejo de Derechos Humanos como la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos han denunciado las presuntas violaciones de derechos humanos cometidas en relación con la llamada “guerra contra las drogas” del gobierno (Deutsche Welle, 2020).
Filipinas dejó de ser parte del Estatuto de Roma en 2019 (CPI, 2019).
SINGAPUR
Junto con Brunei, Singapur se encuentra entre los "campeones" y los "poco entusiastas" (Petcharamesree, 2009), aunque Phan (2018) señaló que durante la negociación sobre el establecimiento de un organismo de derechos humanos de la ASEAN, Singapur apoyó públicamente el idea, siguiendo el ejemplo del apoyo activo de Indonesia, Filipinas, Tailandia y Malasia.
Es parte de CEDAW, CERD, CRC y su Protocolo Facultativo sobre la participación de niños en conflictos armados, y CRPD (OHCHR, s.f.). No ha aceptado ningún mecanismo de quejas individuales en virtud de ninguno de estos tratados (ACNUDH, s.f.).
TAILANDIA
Tailandia también es uno de los "campeones" (Petcharamesree, 2009). También tiene una Comisión Nacional de Derechos Humanos. Ha firmado pero aún no ha ratificado el Estatuto de Roma. Es parte de los siguientes tratados de derechos humanos: CAT, CCPR, CEDAW, CERD, CESCR, CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y CRPD (OHCHR, s.f.). Ha aceptado mecanismos de quejas individuales en virtud de la CEDAW, la CRC y la CRPD, la mayor cantidad hasta ahora de cualquiera de los diez estados miembros de la ASEAN (ACNUDH, s.f.).
Human Rights Watch (2020), sin embargo, señaló los problemas recientes que afectan los derechos humanos en Tailandia. La actual junta militar en Tailandia ha sido acusada de impunidad constante por violaciones de derechos humanos, que incluyen, entre otras, censura y restricciones a la libertad de expresión, detenciones militares y torturas y desapariciones forzadas. Con su forma de gobierno actual, Tailandia tiene la distinción de ser la última dictadura militar del mundo (The Atlantic, 2019).
VIETNAM
Vietnam es uno de los estados "poco entusiastas" (Petcharamesree, 2009). Ha ratificado la CAT, CCPR, CEDAW, CERD, CESCR, CRC y sus dos Protocolos Facultativos, y CRPD (OHCHR, s.f.). No ha aceptado ningún mecanismo de quejas individuales en virtud de ninguno de los tratados (ACNUDH, s.f.).
¿CUÁL ES EL PANORAMA?
La discusión anterior, país por país, no es de ninguna manera una presentación completa de cuán diversa es la ASEAN. Las formas de gobierno, la religión, la estabilidad económica, la historia colonial, el idioma y la orientación cultural son algunos de los muchos factores que diferencian a los diez países de la ASEAN. Sin embargo, si los factores indicados anteriormente podrían considerarse indicadores suficientes de cómo un país de la ASEAN puede aprobar o desaprobar un pacto que establece un Tribunal de Derechos Humanos en esta organización, puede discutirse el hecho de que un Tribunal de Derechos Humanos de la ASEAN todavía es una posibilidad remota.
Las marcadas diferencias entre la agrupación ("campeones", "poco entusiastas", "intermedios") de los países en cuanto a cómo abordan las cuestiones de derechos humanos, y cómo percibieron la creación de un órgano de derechos humanos de la ASEAN hace una década, ofrecen un buen sentido de cómo votarán estos países si la votación sobre la creación de un tribunal regional de derechos humanos se hiciera hoy. Además, un examen de las estadísticas sobre la aceptación de cada país de los diversos mecanismos de denuncia individual de los principales órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos, también da una buena pista de que los países de la ASEAN no están preparados para someterse al escrutinio de los órganos creados en virtud de tratados internacionales. De hecho, dos (Indonesia y Malasia) de los considerados "campeones" de los derechos humanos en la ASEAN han optado por no aceptar ninguno de los mecanismos de denuncia individual.
El cambio de circunstancias en algunos de los considerados "campeones" también puede ser un factor determinante del destino de un Tribunal de Derechos Humanos de la ASEAN. Por ejemplo, Filipinas, considerando su historial en la defensa de la protección y promoción de los derechos humanos en la región, ha sido recientemente objeto de escrutinio internacional debido a ejecuciones extrajudiciales presuntamente asociadas con la "guerra contra las drogas". La actual administración también ha recibido críticas de varios grupos de derechos humanos por negarse a renovar la licencia de la estación de televisión y noticias más grande del país, por encarcelar a personas que son críticas para el gobierno (HRW, 2020), y por red-tagging (HRW, 2021; Amnistía Internacional, 2020). Además, si la exclusión de Filipinas del Estatuto de Roma es un indicio de la falta de voluntad de Filipinas para someterse a la jurisdicción de un organismo internacional, entonces hay razones para creer que, en este momento, la marea se ha volcado para Filipinas.
De manera similar, Tailandia, como se mencionó anteriormente, ha sido objeto de reproches por las violaciones de derechos humanos de la actual junta militar. En virtud de su constitución, los miembros de la junta y cualquier persona que actúe bajo las órdenes de esta están protegidos de ser responsabilizados por las violaciones de derechos humanos cometidas durante el gobierno militar (HRW, 2020). Esta es una fuerte indicación de que el actual gobierno militar es contrario a cualquier forma de rendición de cuentas.
La base de todos estos factores es la máxima cardinal de la no interferencia. La ASEAN Way está profundamente enredada con la regla de que la ASEAN y sus estados miembros deben abstenerse de interferir en los asuntos internos de otros estados miembros (Numnak, Romandy y Trapp, 2009). La existencia de esta práctica ha dado como resultado el uso mínimo de instituciones y mecanismos en el sentido legal para inculcar la cooperación regional y resolver cuestiones y problemas transfronterizos (Buendia, 2020). Buendia (citando a Acharya y Katsumata) también enfatizó que ASEAN Way estandariza el comportamiento de los estados a través de la doctrina del no uso de la fuerza o amenaza de la fuerza al tratar disputas, y respeta la soberanía e integridad territorial de los estados miembros.
No obstante, el ASEAN Way también tiene una desventaja conocida. La ASEAN, aparentemente motivada por defender la máxima cardinal de la no injerencia, no escapó a la censura y fue advertida de perder su credibilidad por su “silencio ensordecedor” sobre la crisis de los rohingya en Myanmar (The Strait Times, 2017). Los estados miembros de la ASEAN, que son vecinos inmediatos de Myanmar, también recibieron la peor parte de las críticas de fuera de la ASEAN por no emitir una declaración sobre el informe o expresar preocupación por las violaciones generalizadas de los derechos humanos contra los rohingyas (The Diplomat, 2018).
También es inherente al ASEAN Way la larga tradición de musyawara (consulta) y mufakat (consenso) (Buendia, 2020). Este no es solo un componente de procedimiento, sino también un componente sustancial de cómo la ASEAN y sus estados miembros llevan a cabo su trabajo. La toma de decisiones debe pasar por la consulta y el consenso antes de que la ASEAN pueda defender cierto punto. La toma de decisiones en la ASEAN es prolongada y prolongada. Este es el proceso mismo, que también es fundamental para la ASEAN, por el que debe pasar la idea de la Corte de Derechos Humanos de la organización. Al recordar las diferencias y otros factores que dividen a los Estados miembros de la ASEAN en el tema de los derechos humanos, es seguro, por tanto, que negociar un Tribunal de Derechos Humanos de la ASEAN sería una tarea hercúlea y ardua. musyawara (consultation) and mufakat (consensus) (Buendia, 2020). This is not only a procedural but also a substantial component of how ASEAN and its member states conduct their work. Decision-making has to pass through consultation and consensus before ASEAN could make a stand for a certain point. Decision-making in ASEAN is protracted and lengthy. This is the very process, which is also central to ASEAN, that the idea of the ASEAN Court of Human Rights should go through. Being reminded of the differences and other factors that divide ASEAN member states on the issue of human rights, it is, therefore, certain that negotiating an ASEAN Court of Human Rights would be a herculean and taxing task.
HAY ESPERANZA
Sin embargo, la esperanza no está del todo perdida. De hecho, como se mostró anteriormente, a pesar de las marcadas diferencias y la diversidad de los estados miembros de la ASEAN, la organización pudo incluir en su Carta una disposición sobre la promoción y protección de los derechos humanos. También pudo inaugurar la AICHR, que no perdió tiempo en la elaboración de la Declaración de Derechos Humanos de la ASEAN. Si bien la organización tardó mucho tiempo en llegar a estos importantes avances en la promoción y protección de los derechos humanos, el hecho de que haya podido hacerlo a pesar del conservadurismo inherente de algunos estados miembros y la rigidez intrínseca de la ASEAN Way es muy revelador de cuánto más se puede lograr para hacer de la ASEAN una organización verdaderamente centrada en las personas. Con estos hitos, el futuro de un Tribunal de Derechos Humanos de la ASEAN no es nada sombrío.
Debe enfatizarse, sin embargo, que el esfuerzo por realizar una Corte de Derechos Humanos de la ASEAN se extiende más allá de la voluntad política de los líderes y gobiernos. Dicho con franqueza, los gobiernos se mostrarían reacios a ceder una parte de su soberanía en favor de un tribunal o mecanismo de derechos humanos internacional o regional. Por lo tanto, debería requerir, entre otros factores imperativos, una ciudadanía activa, especialmente sociedades civiles vigorosas, para unirse detrás del objetivo colosal, pero no imposible, de crear esta Corte de Derechos Humanos. Aunque solo sea para lograr genuinamente los propósitos de la ASEAN enumerados en su Carta, el activismo por parte de la gente no solo debe ser alentado, sino también requerido.
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Biografía del autor
Mark es un funcionario del servicio exterior de Filipinas. Actualmente está cursando una Maestría en Derecho Internacional y Solución de Controversias en la Universidad para la Paz como becario de Asian Peacebuilders (APS). Es el fundador y presidente de Cagayan Legal Assistance on Wheels (CLAWs), Inc., una corporación sin acciones y sin ánimo de lucro, que tiene como objetivo brindar asistencia legal gratuita y promover la alfabetización legal entre las comunidades empobrecidas y marginadas de su provincia de origen.
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